10.1 Organisatoriske tiltak

Ansvaret for å utforme og gjennomføre trafikksikkerhetstiltak er spredt mellom en rekke organer i stat, fylker og kommuner. En slik spredning av ansvaret kan gjøre det vanskelig å gjennomføre trafikksikkerhetstiltak ut fra en helhetlig oversikt som gjør at den samlede nytten av tiltakene blir størst mulig. Spredning av ansvar kan også føre til at trafikksikkerhetsspørsmål nedprioriteres til fordel for andre saksområder.

Organisatoriske tiltak har til formål å sikre godt samarbeid mellom ulike organer som arbeider med trafikksikkerhet, at det stilles tilstrekkelige ressurser til rådighet for trafikksikkerhetsformål ut fra de mål og prioriteringer myndighetene legger til grunn og sikre en mest mulig effektiv utnyttelse av disse ressursene, gjennom en hensiktsmessig oppgave- og ansvarsdeling. Tiltakene skal også sikre at trafikksikkerhetstiltak ikke utilsiktet nedprioriteres på grunn av uklar oppgavefordeling mellom offentlige organer, mangelfull organisering av arbeidet eller uklart definert ansvar for trafikksikkerheten.

Med organisatoriske tiltak menes her tiltak som skal sikre godt samarbeid og samordning mellom offentlige myndigheter og andre nøkkelaktører, systemer for ressurstildeling til trafikksikkerhetsformål, oppgave og ansvarsdeling og tiltak som påvirker myndigheters interesse av og kontroll over trafikksikkerhetstiltak.

Det at ansvaret for trafikksikkerhet er spredt mellom en rekke ulike organer på ulike områder kan potensielt føre til ansvarspulverisering, manglende oversikt over og manglende prioritering av trafikksikkerhet. Organisatoriske tiltak kan for eksempel omfatte tiltak som skal sikre sterkt fokus på trafikksikkerhet på alle nivåer, god samordning gjennom å definere roller, ansvarsforhold og rutiner for samarbeid, tilføring av nye oppgaver til bestemte organer, opprettelse og nedlegging av bestemte organer (kontorer, avdelinger, osv.), endring av framgangsmåten ved planlegging av tiltak og endring av økonomiske ansvarsforhold. I dette kapitlet omtales følgende tiltak:

• Særskilte trafikksikkerhetsmyndigheter
• Organisatoriske forhold som kan påvirke prioritering av trafikksikkerhet
• Forum for samarbeid og utforming av trafikksikkerhetspolitikk
• Trafikksikkerhetsplaner og systemer for revisjon av slike planer.

Det er vanskelig å måle virkninger av organisatoriske tiltak på ulykkene. Slike tiltak virker gjennom til dels lange og kompliserte årsakskjeder. Den viktigste virkningsmekanismen er prioritering av effektive trafikksikkerhetstiltak. Spørsmålet er om noen måter å organisere utformingen av trafikksikkerhetspolitikk på fører til høyere prioritering av effektive tiltak enn andre. Dersom effektive tiltak prioriteres høyt, vil dette føre til en raskere og større nedgang i antall drepte og hardt skadde i trafikken enn dersom slike tiltak prioriteres lavt.

Særskilte trafikksikkerhetsmyndigheter

Verdensbanken (Bliss & Breen 2013) anbefaler at alle land utpeker et organ som har det overordnede ansvar for trafikksikkerheten («lead agency»). Flere land har, eller har hatt, myndighetsorganer som utelukkende har hatt som mandat å fremme trafikksikkerheten. Dette gjelder blant annet USA, Sverige og New Zealand (National Highway Traffic Safety Administration i USA, opprettet i 1966; Trafiksäkerhetsverket i Sverige, opprettet i 1967, nedlagt i 1993; Land Transport Safety Authority i New Zealand, opprettet i 1993, nedlagt i 2008).

Det er ikke dokumentert at land som har opprettet slike trafikksikkerhetsmyndigheter i det lange løp har bedret trafikksikkerheten mer enn land uten egne trafikksikkerhetsmyndigheter. Elvik (1993) har sammenlignet endringen av antall drepte i trafikken i fem land fra 1966-70 til 1986-90. Land med trafikksikkerhetsdirektorat har ikke redusert antallet drepte mer enn land uten (endringen av antall drepte i parentes):

• Land med nasjonalt trafikksikkerhetsdirektorat: USA (-16%), Sverige (-34%)
• Land uten nasjonalt trafikksikkerhetsdirektorat: Danmark (-38%), Finland (-36%), Norge (-21%)

En svakhet ved trafikksikkerhetsmyndighetene i de land som har opprettet egne myndigheter for trafikksikkerhet, er at disse myndighetene ikke har hatt noe overordnet ansvar for alle trafikksikkerhetstiltak. Eksempelvis er hovedoppgaven til National Highway Traffic Safety Administration i USA å utvikle kjøretøyforskrifter (sikkerhetskrav til biler) og førerkortforskrifter. Organet har ingen makt over tiltak på vegnettet, som ligger under Federal Highway Administration, og heller ikke over politiet, som i USA er lokalt bortsett fra Federal Bureau of Investigation (FBI), som ikke har trafikk som sitt ansvarsområde. Heller ikke Trafiksäkerhetsverket i Sverige hadde i sin tid ansvar for og kontroll over alle trafikksikkerhetstiltak. Tiltak på vegnettet lå hele perioden under Vägverket. Trafikksikkerhetsorganene har med sitt begrensede mandat ikke makt og myndighet til å samordne bruken av alle trafikksikkerhetstiltak og sikre høy prioritering av effektive tiltak.

Selv om Norge ikke har noe eget trafikksikkerhetsdirektorat, er det rimelig å si at Statens vegvesen i praksis fungerer som en særskilt trafikksikkerhetsmyndighet gjennom utøvelse av etatens sektoransvar for trafikksikkerhet; se mer om dette i avsnittet om utforming av trafikksikkerhetspolitikk.

Tilsynsmyndigheter for sikkerhet finnes for alle transportformer. Elvik og Elvebakk (2016) undersøkte om utviklingen i sikkerhet i jernbane og luftfart har vært gunstigere etter at tilsynsmyndigheter ble opprettet enn den var før. De fant en tendens til dette for jernbane, men ikke for luftfart. Ulykkestallene i luftfart er imidlertid svært lave og sterkt påvirket av tilfeldig variasjon. Analysene bygde på forlengelse av trender i før-perioden og kontrollerer derfor ikke for andre forhold (enn opprettelse av tilsynsmyndigheter) som påvirker ulykkestallene. En tilsvarende analyse av drepte i vegtrafikken tyder på at tallene har vært lavere de fleste år etter at vegtilsynet ble opprettet i 2012 enn forventet ved forlengelse av utviklingen i perioden 2001-2011. Igjen må det minnes om at antall drepte i trafikken påvirkes av mye annet enn at det finnes et vegtilsyn. Resultatene kan i beste fall tolkes som en indikasjon på at vegtilsynet kan ha påvirket utviklingen i gunstig retning.

Organisatoriske forhold som kan påvirke prioritering av trafikksikkerhet

Det finnes ingen «riktig» prioritering av trafikksikkerhet. Det er et politisk spørsmål hvor mye myndighetene skal satse på å bedre trafikksikkerheten. Organisatoriske forhold kan imidlertid føre til at en politisk ønsket prioritering av trafikksikkerhet ikke blir gjennomført i praksis.

Et eksempel på dette kan hentes fra Nasjonal transportplan for perioden 2018-2029. Der sies det (Samferdselsdepartementet 2017, side 205): «Tilstandsundersøkelser viser at om lag 45 prosent av førerne av kjøretøy ikke overholder fartsgrensen. Samtidig er oppdagelsesrisikoen for fartsovertredelser redusert. Jf. TØI-rapport 1361/2014 om utviklingen i oppdagelsesrisiko for trafikkforseelser. Dette er en uheldig utvikling, som regjeringen ønsker å snu».

Et nærliggende svar på dette er at regjeringen selv kan hindre at oppdagelsesrisikoen for fartsovertredelser går ned, og sørge for at den øker, ved å ansette flere politifolk, ved å instruere om at fartskontroller skal prioriteres høyere, eller ved å innføre mer automatisk trafikkontroll. Dette vet selvsagt enhver regjering utmerket godt. Når dette likevel ikke uten videre skjer, ligger trolig mye av forklaringen på det i hvordan utformingen av offentlig politikk er organisert.

Utforming av offentlig politikk er preget av en sterk sektorinndeling. Nasjonal transportplan er samferdselsmyndighetenes anliggende. Politikontroll er justismyndighetenes anliggende. Samferdselsmyndighetene kan ikke pålegge justismyndighetene å prioritere annerledes enn de gjør. På samme måte har statlige myndigheter begrenset kontroll over hvilke prioriteringer fylker og kommuner gjør. Selve inndelingen i faglige sektorer og forvaltningsnivåer kan derfor føre til at trafikksikkerhet utilsiktet prioriteres lavere enn myndighetene ønsker. En slik utvikling kan motvirkes på to måter, uten at man endrer organiseringen av offentlig sektor.

1. Ved at den øverste politiske ledelse gir uttrykk for at trafikksikkerhet skal prioriteres høyt og forplikter seg til å følge opp at dette skjer,
2. Ved at utformingen av politikken skjer gjennom et forum der alle parter som kan bidra til bedre trafikksikkerhet er representert og oppnår enighet om hva hver part skal bidra med.

I Norge er den sistnevnte av disse løsningene valgt, se neste avsnitt. Et eksempel på at politisk ledelse har markert at trafikksikkerhet skal prioriteres høyere, er at Frankrikes president, Jacques Chirac ved tiltredelsen til sin andre periode i 2002 sa at bedre trafikksikkerhet var en av hans aller viktigste saker. I årene som fulgte ble automatisk trafikkontroll bygget sterkt ut i Frankrike. En studie fra 2013 (Carnis og Blais 2013) viste at dette reduserte antall drepte med 21% i perioden 2003-2010 sammenlignet med forventet antall drepte uten økt automatisk trafikkontroll. Fra 1990 til 2000 gikk antall drepte i trafikken i Frankrike ned med 28 %. Dette økte til 51 % i perioden 2000-2010, men ble svekket igjen til 30 % i perioden 2010-2020. Markering av støtte til trafikksikkerhet fra høyeste politiske hold ser ut til å kunne forsterke trafikksikkerhetspolitikken, men virkningen er ikke nødvendigvis varig. Nye politikere kan ha andre prioriteringer.

Forum for samarbeid og utforming av trafikksikkerhetspolitikk

Etter at Norge vedtok nullvisjonen for trafikksikkerhet i 2001, er det hvert fjerde år utarbeidet en Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg. Den første planen kom i 2002. Någjeldende plan, den sjette i rekken, kom i 2022 og gjelder perioden 2022-2025.

Vegdirektoratet er sekretariat ved utarbeiding av disse planene, men bidrag til dem gis fra et forum der stadig flere av dem som kan påvirke trafikksikkerheten i Norge, er representert. Hver plan gjelder for en periode på fire år og inneholder en liste over trafikksikkerhetstiltak som skal gjennomføres i perioden. Planen for perioden 2022-2025 inneholder 179 trafikksikkerhetstiltak. Det varierer hvor konkrete tiltakene er, men for alle tiltak er det angitt hvem som er ansvarlig for å gjennomføre tiltaket. Planen utvikles gjennom konsensus. Alle parter som bidrar til planen, undertegner den og forplikter seg dermed til å gjennomføre de tiltak de er utpekt som ansvarlige for.

Elvik et al. (2023) har undersøkt sammenhengen mellom kvaliteten på tiltaksplanene for trafikksikkerhet og endringer i antall drepte og hardt skadde. Kvaliteten på planene ble angitt på grunnlag av 26 sjekkpunkter, som blant annet omfattet hvilke mål planene hadde, hvilke tiltak som inngikk i dem, og hvor klart ansvaret for å gjennomføre tiltakene var plassert. Hvert sjekkpunkt ble gitt en tallverdi. Fra planen for perioden 2002-2005 til planen for perioden 2018-2021 økte antall poeng for kvalitet fra 19,9 til 45,0. Det ble funnet svak tendens til at nedgangen i antall drepte og hardt skadde var større jo flere kvalitetspoeng planene oppnådde. Dette tyder på at en utforming av trafikksikkerhetspolitikk i et bredt sammensatt forum kan øke sannsynligheten for at effektive trafikksikkerhetstiltak blir gjennomført. Elvik og Nævestad (2023) viser at bruken av en rekke dokumentert effektive trafikksikkerhetstiltak har økt i perioden etter 2000 sammenlignet med perioden før 2000.

Trafikksikkerhetsplaner og systemer for revisjon av slike planer

Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg revideres hvert fjerde år. Det utarbeides da en rapport som viser hvor godt tiltakene i siste plan er gjennomført. Den foreløpig siste (Statens vegvesen et al. 2022) utkom i 2022 og gjelder planen for perioden 2018-2021. Planen inneholdt 136 tiltak. Av dem ble 88 fullt ut gjennomført, 23 ble delvis gjennomført, 17 ble ikke gjennomført og 8 ble gjennomført i 2018 og 2019, men ikke i 2020 og 2021 på grunn av Covid-19 pandemien. Gir man 1 poeng for et gjennomført tiltak, 0,5 poeng for et delvis gjennomført tiltak og 0 poeng for et tiltak som ikke ble gjennomført, gir dette 103,5 poeng for gjennomføring av 136 oppnåelige poeng. Det tilsvarer en gjennomføringsgrad på 76 %.

Tiltaksplanene for trafikksikkerhet gjelder for fire år. En måte å undersøke hvor godt planene har lykkes med å redusere antall drepte og hardt skadde i trafikken på, er å beregne fireårs løpende gjennomsnitt av tallene. Man beregner da gjennomsnitt for, eksempelvis 1998-2001, 1999-2002, og så videre. Erfaringsmessig glatter slike fireårs gjennomsnitt ut tilfeldige variasjoner. Vurdert på grunnlag av løpende fireårs gjennomsnitt var det en uavbrutt nedgang i antall drepte i trafikken i Norge i 21 år fra og med 2001 til og med 2021. Nedgangen var på litt over 70 %, som tilsvarer 5,34 % per år. Også for antall drepte og hardt skadde sett under ett har det vært en uavbrutt nedgang etter 2000, regnet på grunnlag av løpende fireårs gjennomsnitt. Nedgangen er på vel 57 %, som tilsvarer 3,78 % per år. Det var før 2000 aldri noen like lange perioder med så sterk nedgang i antall drepte eller antall drepte og hardt skadde som det har vært etter 2000.

Forholdet mellom myndigheters interesse av og kontroll over trafikksikkerhetstiltak (fra 2013)

Makt kan defineres som produktet av interesse og kontroll. Med interesse menes forskjellen i grad av ønskelighet av ulike mulige utfall av en beslutning. Med kontroll menes evnen til å øke sannsynligheten for at det mest ønskelige utfall inntreffer. Har myndighetene interesse av og kontroll over trafikkulykkene?

Sektormyndighetene har i liten grad en direkte budsjettøkonomisk interesse av å bedre trafikksikkerheten. Den økonomiske gevinsten ved færre trafikkulykker kommer i første rekke trafikantene til gode, dernest helsesektoren og trygdesystemet. Gevinsten kommer ikke til syne på vegbudsjettet. Det er imidlertid på vegbudsjettet de største offentlige utgifter til trafikksikkerhetstiltak påløper.

Dette er utdypet i tabell 10.1.1, som viser hvordan ulykkeskostnader og kostnader til trafikksikkerhetstiltak er fordelt mellom samfunnssektorer. Tabellen er utarbeidet ved å sammenstille informasjon fra flere kilder. Kostnadene ved trafikkulykker omfatter både personskadeulykker og materiellskadeulykker og inkluderer både realøkonomiske kostnader og verdsetting av velferdstap. Velferdstapet forutsettes å være en kostnad for trafikantene. Det offentliges ulykkeskostnader består av kostnader til helsetjenester, trygdeutbetalinger og inntektsbortfall ved skattetap (på grunn av sykefravær mv.). Det meste av det offentliges tiltakskostnader er kostnader til vegbygging og vegvedlikehold. Tallene i tabellen må ikke oppfattes som eksakte beregninger. De gir likevel ett inntrykk av den omtrentlige fordelingen mellom forvaltningsnivåer og sektorer. Tallene er oppgitt i 2009-priser.

Tabell 10.1.1: Fordeling av årlige ulykkeskostnader og kostnader til trafikksikkerhetstiltak mellom samfunnssektorer (mill kr., 2009-priser).

Hvis myndighetene ser de ulike budsjetter hver for seg kan fordelingen av nytte og kostnader som er vist i tabell 10.1.1 medføre at trafikksikkerhetstiltak ikke anses som lønnsomme ut fra virkningen for offentlige inntekter og utgifter.

Virkninger av organisatoriske tiltak på miljøforhold er beskrevet i Tiltakskatalog.no.

Etablering av et forum der mange representanter for myndigheter og organisasjoner bidrar til diskusjon og forslag til trafikksikkerhetstiltak er trolig en mer kostbar fremgangsmåte for utforming av trafikksikkerhetspolitikk enn et «ekspertstyre», der for eksempel forskere utarbeider en trafikksikkerhetsplan etter oppdrag fra myndighetene. Den brede medvirkningen ved utforming av tiltaksplanen for trafikksikkerhet sikrer at et bredt spekter av tiltak tas i betraktning, sikrer konsensus om hvilke tiltak som skal gjennomføres og etablerer en formell mekanisme for å sikre at de ansvarlige for tiltakene forplikter seg til å gjennomføre dem.

Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg inneholder ingen samlet kostnadsberegning for tiltakene som inngår i planen.

Initiativ til tiltaket

Det er Statens vegvesen som har tatt initiativ til etablering av et bredt sammensatt forum for utforming av trafikksikkerhetspolitikk. Ved større omorganiseringer i offentlig sektor, eksempelvis regionreformen, er det som regel regjeringen som tar initiativ. Ved regionreformen ble antall fylker endret, og fylkene overtok det administrative ansvar for fylkesvegene.

Formelle krav og saksgang

Omorganiseringer berører alle de ansatte i de organer som blir reorganisert. Ved omorganiseringer er det et krav om at de ansattes organisasjoner trekkes inn i arbeidet på et tidlig tidspunkt. På denne måten kan man få orientert de ansatte om omorganiseringer og sikre støtte til dem. For øvrig er de formelle kravene få, utover de som fremgår av generelle lover, f.eks. forvaltningsloven.

Deltakelse i et forum for utforming av trafikksikkerhetspolitikk er frivillig, men over tid har et økende antall myndigheter og organisasjoner medvirket ved utformingen av Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg.

Ansvar for gjennomføring av tiltaket

I Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg er det for hvert tiltak angitt hvem som er ansvarlig for gjennomføring av tiltaket. Statens vegvesen og Trygg Trafikk er ansvarlige for gjennomføring av flere tiltak enn andre parter som bidrar til planen, men også frivillige organisasjoner er utpekt som ansvarlige for å gjennomføre en del tiltak.