10.3 Tallfestede trafikksikkerhetsmål og handlings­planer

Myndighetene i de aller fleste land betrakter antall drepte eller skadde i trafikken som altfor høyt. EU har som mål å halvere antall drepte eller hardt skadde i trafikken fra 2020 til 2030 (European Transport Safety Council, 2022). I Norge er det langsiktige målet at ingen skal bli drept eller hardt skadet i trafikken (nullvisjonen). I Nasjonal transportplan for perioden 2022-2033 er det satt følgende mål for nedgang i antall drepte eller hardt skadde i trafikken (Samferdsels­departementet, 2021):

1. Antall drepte eller hardt skadde skal i 2030 ikke overstige 350.
2. Antall drepte skal i 2030 ikke overstige 50.
3. I 2050 skal ingen omkomme i trafikken.

Ved forrige revisjon av Nasjonal transportplan (2018-2029) gjaldt bare det første av disse tre målene. De to siste ble tilføyd i siste utgave av transportplanen. Det var i 2021 80 drepte og 569 hardt skadde, til sammen 649 drepte eller hardt skadde.

Det er satt etappemål for 2020 og 2024 i tillegg til målene for 2030. Målet for 2020 var høyst 600 drepte eller hardt skadde. Målet for 2024 er høyst 500 drepte eller hardt skadde.

Hvert fjerde år utarbeides en nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg. Denne planen legges fram ett år etter Nasjonal transportplan. Den siste tiltaksplanen ble lagt fram i mars 2022 og dekker tiltak som skal gjennomføres i perioden 2022-2025 (Statens vegvesen et al., 2022).

Formålet med tallfestede trafikksikkerhetsmål og handlingsplaner for trafikksikkerhet er å bidra til en ønsket utvikling av ulykkestall og tallet på skadde og drepte i trafikken, stille krav til nivået på innsatsen til trafikksikkerhet og gi myndigheter og trafikanter et grunnlag for å satse på trafikksikkerhetstiltak som har dokumenterte virkninger.

Beskrivelse av tiltaket

Målene for nedgang i antall drepte eller hardt skadde i trafikken i Norge er gjengitt over. Lignende mål finnes i en rekke land. I tillegg har, som nevnt, EU et mål om å halvere antall drepte eller hardt skadde fra 2020 til 2030.

I tillegg til målene om å redusere antall drepte eller hardt skadde, er det i Tiltaksplanen for trafikksikkerhetstiltak satt en rekke tilstandsmål. Disse målene gjelder ønsket tilstand i trafikken med hensyn til, blant annet, overholdelse av fartsgrenser, forekomst av ruspåvirket kjøring, bruk av bilbelter og annet verneutstyr og andel av trafikken på veger med fartsgrense 70 km/t eller høyere som foregår på møtefrie veger. Oppfølgingen av tiltakene og tilstandsmålene beskrives i en årlig rapport og drøftes på en årlig resultat­konferanse. Den første resultatkonferansen ble holdt i 2015. Det tilstrebes at alle som kan påvirke trafikksikkerheten, direkte eller indirekte, deltar på resultatkonferansen.

I gjeldende Tiltaksplan (2022-2025) inngår 179 tiltak som forutsettes gjennomført i perioden 2022-2025. For hvert tiltak er det angitt hvem som er ansvarlig for gjennomføring av tiltaket.

Virkning på ulykkene

Tidligere studier

Det er vanskelig å måle virkningene på ulykkene av tallfestede trafikksikkerhetsmål og handlingsplaner for trafikksikkerhet på en tilstrekkelig holdbar måte. Hovedproblemet er at man har få studieobjekter (få land eller områder som har satt mål og utarbeidet planer), samtidig som svært mange faktorer påvirker antallet ulykker for hvert studieobjekt. Mange av disse faktorene vet man lite om. Dermed blir det vanskelig å si om en endring i antallet skadde og drepte i et land skyldes de trafikksikkerhetsmål og handlingsplaner som er innført i landet eller andre ting.

Det foreligger bare et fåtall undersøkelser om virkninger på ulykkene av tallfestede trafikksikkerhetsmål og handlingsplaner. Resultatene av disse undersøkelsene egner seg ikke for sammenvekting ved hjelp av meta-analyse. Resultatene som presenteres her bygger på følgende undersøkelser:

Elvik, 1993
Elvik, 2001
Elvik, 2010
Wong & Sze, 2010
Allsop, Sze & Wong, 2011 (re-analyse av Wong et al., 2006)
Sze, Wong & Lee, 2014

Elvik (1993): I 1980-årene satte mange norske fylker mål for reduksjon av antall personskadeulykker. Elvik (1993) undersøkte virkningene av disse målene. Det ble skilt mellom tre grupper av fylker:

(1) Fylker med ærgjerrige mål (stor nedgang i ulykker)
(2) Fylker med mindre ærgjerrige mål (mindre nedgang i ulykker)
(3) Fylker uten tallfestede mål.

Fylkene i gruppe 3 dannet kontrollgruppe i en før-og-etterundersøkelse for vegplanperiodene 1982-85 og 1986-89. I gjennomsnitt hadde fylker med tallfestede mål en 9% større nedgang i ulykkestall (95% konfidensintervall [–17; +1]) enn fylker uten tallfestede mål.

Det var en tendens til at fylker med ærgjerrige mål hadde større nedgang i ulykkestall enn fylker med mer beskjedne mål.

Elvik (2001): Elvik (2001) studerte mulige virkninger av 23 mål satt på nasjonalt nivå og 12 mål satt på regionalt eller lokalt nivå. Resultater av før-og-etterundersøkelser ble oppsummert med meta-analyse. Når resultater som var statistisk avhengige av hverandre ble fjernet, gjenstod til sammen 25 mål. Land eller regioner som satte tallfestede mål oppnådd i gjennomsnitt en nedgang på 6% i antall drepte (–11%; –1%). Nedgangen var større (–13%) for mål som tok sikte på en årlig nedgang i antall drepte eller antall ulykker på mer enn 5% enn for mål som tok sikte på en mindre nedgang. Langsiktige mål (tidshorisont 10 år eller mer) hadde større virkning (–15%) enn kortsiktige mål (–2%). Det ble også gjort en multivariat analyse som viste at tallfestede mål ga en nedgang på 3% (–5%; –0,3%) i antall drepte.

Dermed tyder resultatene på at konkrete, langsiktige og ambisiøse mål har sammenheng med større nedganger i antall ulykker/drepte.

Elvik (2010): I en studie av langtidstrender i antall drepte i åtte høyt motoriserte land har Elvik (2010) utviklet negativ binomial regresjon der et tallfestet mål inngikk i form av den årlige prosentvise nedgang i antall drepte målet tok sikte på (for eksempel –5,4 dersom en årlig nedgang på 5,4% skulle oppnås). Sammenligning av predikert antall drepte med og uten koeffisienten for tallfestede mål viste at antall drepte i perioden målene gjaldt var 1% høyere i Sverige enn uten mål; i Danmark 11% høyere; i Finland 7% lavere; i Nederland 1% lavere; i Storbritannia 11% høyere og i Australia 6% høyere.

Resultatene tyder ikke på at tallfestede mål alltid gir et lavere antall drepte, men modellene kontrollerte kun for få av de mange faktorer som påvirker antall drepte.

Wong og Sze (2010): Wong og Sze (2010) undersøkte om en nedgang i antall drepte kan opprettholdes i lang tid etter at et mål er satt. De fant en negativ sammenheng mellom utviklingen i antall drepte før et tallfestet mål ble satt og utviklingen i antall drepte etter at målet var satt. Land der antall drepte økte før man satte et tallfestet mål, oppnådde større reduksjon i antall drepte etter at målet var satt enn land der antall drepte hadde en synkende tendens før det ble satt et mål om ytterligere reduksjon. Sammenhengen er vist i figur 10.3.1.

Figur 10.3.1: Sammenheng mellom årlig prosentvis endring i antall drepte før et mål ble satt og årlig prosentvis endring i antall drepte etter at målet var satt. Basert på Wong og Sze, 2010.

I land der antall drepte økte før et tallfestet mål ble satt, gikk antall drepte ned med mer enn 4% per år etter at målet var satt. I land der det var nedgang i antall drepte før et mål ble satt, fortsatte nedgangen, men var bare omkring 3% per år.

Allsop, Sze og Wong (2011): Allsop, Sze og Wong (2011) re-analyserte en tidligere studie av Wong et al. (2006). Studien omfattet tallfestede mål for reduksjon av antall drepte i trafikken i ni land. I gjennomsnitt ble antall drepte redusert med 10% i den perioden målene gjaldt (konfidensintervall ikke oppgitt). Endringene i antall drepte varierte mellom landene, fra en nedgang på 22% til en økning på 6%. Det var nedgang i 7 av de 9 landene.

Sze, Wong og Lee (2014): Sze, Wong og Lee (2014) har undersøkt faktorer som påvirker sannsynligheten for at et tallfestet mål om reduksjon av antall drepte blir nådd eller ikke. De fant at mål om mindre enn 4,5% nedgang per år oftere ble nådd enn mål som tok sikte på en større prosentvis årlig nedgang i antall drepte. Mål med en tidshorisont på mer enn 10 år ble oftere nådd enn mål med kortere tidshorisont.

Alt i alt viser undersøkelsene et nokså systematisk mønster som tyder på at tallfestede mål for nedgang i antall drepte eller hardt skadde kan gi en nedgang på opp mot 15% i den perioden målene gjelder. Dette gjelder for langsiktige og ærgjerrige mål satt på nasjonalt nivå. Kortsiktige eller lokale mål har vanligvis mindre virkninger.

Tallfestede mål i Norge etter 2010

I Tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg 2010-2013 ble det for første gang satt et tallfestet mål for nedgang i antall drepte eller hardt skadde fra 2010 til 2020. Målet gjaldt hele landet, og siden de fleste andre land også har tallfestede mål, er det ikke mulig å undersøke virkningen av målet med en før-og-etterundersøkelse med kontrollgruppe. Det er i stedet tatt utgangspunkt i en forlengelse av trenden i perioden 2000-2009. Figur 10.3.2 viser trenden i antall drepte eller hardt skadde 2000-2009, forlenget til 2020, og målkurven for antall drepte eller hardt skadde i perioden 2020-2020.

Figur 10.3.2: Mål for nedgang i antall drepte eller hardt skadde 2010-2020 og faktisk utvikling.

Målkurven ligger over de faktiske skadetallene i alle år og tar trolig utgangspunkt i antall drepte eller hardt skadde noen år før 2010, eksempelvis 2006-2008. Det er likevel mulig å undersøke om nedgangen i antall skadde eller drepte var like stor i perioden 2010-2020 som målkurven tok sikte på. Målkurven tok sikte på en nedgang på 375 drepte eller hardt skadde. Faktisk nedgang var 202. Målet kan derfor ikke sies å ha blitt nådd.

Hvis man parallellforskyver målkurven nedover og lar den starte på det registrerte antall drepte eller hardt skadde i 2010, 922, tilsier den at høyst 7832 personer skulle bli drept eller hardt skadet i perioden 2010-2020. Faktisk antall var 8799. Det er 12% høyere (95% konfidensintervall [+9; +16]) enn måltallet. Registrert antall drepte eller hardt skadde lå de fleste årene fra 2010 til 2020 over den forlengede trenden fra 2000-2009. Nedgangen i antall drepte eller hardt skadde var med andre ord svakere i perioden 2010-2020 enn i perioden 2000-2009.

Et nytt mål for nedgang i antall drepte eller hardt skadde ble satt i tiltaksplanen for 2014-2017. Dette målet er senere forlenget til 2030. Gjeldende mål for nedgang i antall drepte eller hardt skadde er vist i figur 10.3.3.

Figur 10.3.3: Mål for nedgang i antall drepte eller hardt skadde fram til 2030 og faktisk utvikling from til 2021.

Målkurven tar utgangspunkt i 840 drepte eller hardt skadde i 2014. Målet er høyst 350 i 2030. I perioden 2014-2020 viser målkurven en sterkere nedgang i antall drepte eller hardt skadde enn trenden i perioden 2000-2009, forlenget til årene etter 2010 (heltrukken strek). For årene etter 2020 viser målkurven en nedgang som synes å være omtrent like stor som den forlengede trenden (trenden er bare forlenget fram til 2021).

Tre spørsmål kan belyse de mulige virkninger av målet for nedgang i antall drepte eller hardt skadde:

1. Var det totale antallet drepte eller hardt skadde i perioden 2014-2021 høyere eller lavere enn måltallene?
2. Var nedgangen i antall drepte eller hardt skadde i perioden 2014-2021 større eller mindre enn måltallene?
3. Tok måltallene sikte på en større nedgang i antall drepte eller hardt skadde enn trenden fra perioden før et mål ble satt (2000-2009)?

Det var i perioden 2014-2021 til sammen 5945 drepte eller hardt skadde. Målkurvens tall for samme periode var 5615 drepte eller hardt skadde. Nedgangen i antall drepte eller hardt skadde fra 2014 til 2021 var på 172 personer (fra 821 til 649), mens målet var en nedgang på 265 personer (fra 840 til 575). Målet for nedgang i antall drepte eller hardt skadde ble følgelig ikke nådd i denne perioden.

Den forlengede trenden viste en nedgang i antall drepte eller hardt skadde på 217 fra 2014-2021. Målet var en større nedgang (265), men den faktiske nedgangen var mindre. Konklusjonen er at nedgangen i antall drepte eller hardt skadde var svakere i perioden 2014-2021 enn den ville ha vært dersom nedgangen i perioden 2000-2009 hadde fortsatt etter 2010.

Tiltaksplaner for trafikksikkerhet

Det er i perioden fra 2002 til 2022 utarbeidet seks nasjonale tiltaksplaner for trafikk­sikkerhet på veg. Antall tiltak som er omtalt i disse planene har variert. Det er gjort et forsøk på å klassifisere tiltakene i følgende grupper:

1. Tiltak som ifølge foreliggende undersøkelser reduserer antall drepte eller hardt skadde
2. Tiltak som det, ut fra generell kunnskap eller tiltakenes virkning på risiko­faktorer, er grunn til å tro vil redusere antall drepte eller hardt skadde
3. Tiltak der virkningen på antall drepte eller hardt skadde er ukjent og ikke kan tallfestes på grunnlag av beskrivelsen av tiltaket i tiltaksplanen
4. Tiltak som ifølge foreliggende undersøkelser kan tenkes å øke antall drepte eller hardt skadde

Tabell 10.3.1 viser prosentandelen av tiltak fordelt på disse gruppene i de seks tiltaksplanene som hittil er utarbeidet.

Tabell 10.3.1: Tiltak i tiltaksplaner for trafikksikkerhet inndelt etter mulig virkning på antall drepte eller hardt skadde. Prosent.

Ved inndeling av tiltakene i de fire gruppene er kunnskapene om virkninger, slik de fremgår av Trafikksikkerhetshåndboken, lagt til grunn. Selv om det kan være tvil om noen tiltak, er det ingen tvil om at det store flertallet av tiltak i Tiltaksplanene ikke har kjente virkninger på antall drepte eller hardt skadde. Fra siste tiltaksplan nevnes for ordens skyld noen eksempler på slike tiltak.

Tiltak 67: Trygg Trafikk vil utarbeide og distribuere veiledningsmateriell om trafikksikkerhet til ungdomsrådene i kommunene og fylkeskommunene.

Tiltak 125: Yrkestrafikkforbundet vil etablere en ordning der yrkessjåfører gis anledning til å evaluere vinterdriften.

Tiltak 166: Helsedirektoratet skal lede og koordinere den nasjonale førstehjelpssatsingen «Sammen redder vi liv», som er en nasjonal dugnad for livslang førstehjelpsopplæring i befolkningen.

Det kan ikke utelukkes at disse tiltakene kan bidra til å redusere antall drepte eller hardt skadde, men kunnskapene om mulige virkninger er ikke gode nok til å tallfeste dem, eller grovt avgrense en tenkelig størrelsesorden for dem. Det understrekes at dette ikke betyr at tiltakene ikke kan virke, bare at kunnskap om dette mangler.

Er det mulig å si noe om hvor mye tiltak som inngår i Tiltaksplanene kan tenkes å bidra til å redusere antall drepte eller hardt skadde? Et mulig utgangspunkt for å si noe om dette, er en undersøkelse om hva som kan forklare nedgangen i antall drepte eller hardt skadde i trafikken fra 2000 til 2019 (Elvik & Høye, 2021). Blant de faktorer denne undersøkelsen pekte på, er det rimelig å si at tiltak på vegnettet, lovgivning og kontroll, økt sykkelhjelmbruk og økt bilbeltebruk kan sies å inngå – i en vid forstand – i Tiltaksplanene. Til sammen bidro disse faktorene til 39,3% av den forklarte nedgangen i antall drepte eller hardt skadde. Det tilsvarer 23,1% av den totale nedgangen (bare 58,7% kunne forklares).

En trendlinje føyd til antall drepte eller hardt skadde i perioden 2000-2021 viser en nedgang på knapt 26 personer fra 2020 til 2021. Av dette kan tiltak som kan betraktes som en del av Tiltaksplanen antas å ha bidratt til en nedgang på knappe 6 personer.

Virkning på framkommelighet

Virkningen av tallfestede trafikksikkerhetsmål og handlingsplaner for trafikksikkerhet på framkommeligheten avhenger av hvilke tiltak planene inneholder. Alle tiltaksplaner har hatt som mål å bedre overholdelsen av fartsgrensene og har omtalt tiltak for å fremme dette målet.

Disse tiltakene er primært ment å redusere fartsovertredelser. Dette kan ikke betraktes som redusert framkommelighet, siden fartsgrensene angir den korteste reisetid man lovlig kan oppnå.

Virkning på miljøforhold

Virkningen av tallfestede trafikksikkerhetsmål og handlingsplaner for trafikksikkerhet på framkommeligheten avhenger av hvilke tiltak planene inneholder. I Nasjonal transportplan, som Tiltaksplanene bygger på, er det et mål at flere skal gå eller sykle. Hvis mer gangtrafikk og sykkeltrafikk erstatter biltrafikk, kan dette bidra til å redusere miljøproblemer knyttet til vegtrafikk.

Kostnader

Kostnadene ved en handlingsplan for trafikksikkerhet basert på et tallfestet trafikksikkerhetsmål avhenger av hvilke tiltak planen består av. Det er derfor vanskelig å oppgi generelle kostnadstall.

Et grovt overslag over totalkostnadene ved trafikksikkerhetstiltak i Norge antyder at kostnadene er i størrelsesorden 13 milliarder kroner per år (Elvik 2020).

Nyttekostnadsvurderinger

Det er ikke gjort nyttekostnadsanalyser av Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg. Noen av tiltakene som hører inn under planen, som bygging av møtefrie veger, er meget kostbare og har i de fleste tilfeller en nytte som er mindre enn kostnadene. Andre tiltak, blant dem ATK og mer tradisjonell politikontroll, gir en nytte som er større enn kostnadene (Elvik 2021).

Formelt ansvar og saksgang

Initiativ til tiltaket

I Norge kom initiativet til tallfestede trafikksikkerhetsmål opprinnelig fra fylkene. Flere fylker hadde tallfestede mål som del av sine handlingsprogrammer for trafikksikkerhet. Et nasjonalt tallfestet mål ble vedtatt i 1987 og gjaldt til 1993. I Nasjonal transportplan for perioden 2010-2019 ble det satt et tallfestet mål om å redusere antall drepte og hardt skadde med minst 33% fra 2010 til 2020. Senere er dette målet revidert. De gjeldende målene at det skal være høyst 350 drepte eller hardt skadde i 2030, av dem høyst 50 drepte.

Det er de faglige myndigheter som er underlagt Samferdselsdepartementet, spesielt Statens vegvesen, som foreslår tallfestede mål og utvikler tiltaksplaner i samarbeid med andre organisasjoner som kan påvirke trafikksikkerheten. Skal målene danne grunnlag for den politikk som føres, må de ha politisk støtte. Det har slike mål hatt i Norge siden 2010.

Formelle krav og saksgang

Det stilles ingen formelle krav til innholdet i tallfestede trafikksikkerhetsmål og tiltaksplaner for trafikksikkerhet. Det er naturlig at slike mål, i alle fall på nasjonalt nivå, godkjennes av Stortinget. Dette kan skje eksempelvis i forbindelse med behandlingen av Nasjonal transportplan (hvert fjerde år) eller budsjettbehandlingen (hvert år).

Ansvar for gjennomføring av tiltaket

I et handlingsprogram for trafikksikkerhet bør det fremgå klart hvem som har ansvar for å gjennomføre ulike tiltak. Videre må de nødvendige ressurser stilles til rådighet. Dette er viktige forutsetninger for en vellykket gjennomføring av et slikt program (Elvik, 2008). I de nasjonale tiltaksplanene for trafikksikkerhet på veg harr ansvaret for å gjennomføre de ulike tiltakene alltid vært klart angitt for hvert tiltak.

Referanser

Allsop, R. E., Sze, N. N., Wong, S. C. (2011). An update on the association between setting quantified road safety targets and road fatality reduction. Accident Analysis and Prevention, 43, 1279-1283.

Elvik, R. (1993). Quantified road safety targets: a useful tool for policy making? Accident Analysis and Prevention, 25, 569-583.

Elvik, R. (2001). Quantified road safety targets: An assessment of evaluation methodology. Report 539. Oslo, Institute of Transport Economics.

Elvik, R. (2008). Road safety management by objectives: A critical analysis of the Norwegian approach. Accident Analysis and Prevention, 40, 1115-1122.

Elvik, R. (2010). The stability of long-term trends in the number of traffic fatalities in a sample of highly motorized countries. Accident Analysis and Prevention, 42, 245-260.

Elvik, R. (2020). En sammenstilling av beregninger av kostnader ved trafikksikker­hetstiltak. Arbeidsdokument 51585. Oslo, Transportøkonomisk institutt.

Elvik, R. (2021). Nullvisjonen, samfunnsøkonomiske analyser og trafikksikkerhet. Drøfting av målkonflikter og mulige løsninger på dem. Arbeidsdokument 51740. Oslo, Transportøkonomisk institutt.

Elvik, R., Høye, A. K. (2021). Hva forklarer nedgangen i antall drepte eller hardt skadde i trafikken etter 2000? Rapport 1816. Oslo, Transportøkonomisk institutt.

European Transport Safety Council (2022). 16th Annual Road Safety Performance Index (PIN) Report. Brussels, European Transport Safety Council.

Samferdselsdepartementet (2021). Melding til Stortinget 20 (2020-21). Nasjonal transportplan 2022-2033. Oslo, Samferdselsdepartementet.

Statens vegvesen, Politiet, Trygg Trafikk, Kommunenes Sentralforbund, Helsedirektoratet, Utdanningsdirektoratet (2022). Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på vei 2022-2025. Oslo, Vegdirektoratet.

Sze, N. N., Wong, S. C., Lee, C. Y. (2014). The likelihood of achieving quantified road safety targets: A binary logistic regression model for possible factors. Accident Analysis and Prevention, 73, 242-251.

Wong, S. C., Sze, N. N. (2010). Is the effect of quantified road safety targets sustainable? Safety Science, 48, 1182-1188.

Wong, S. C., Sze, N. N., Yip, H. F., Loo, B. P. Y., Hung, W. T , Lo, H. K. (2006). Association between setting quantified road safety targets and road fatality reduction. Accident Analysis and Prevention, 38, 997-1005.