10.7 Vegplaner

For å gi god trafikksikkerhet, bør planlegging og bygging av veger bygge på den beste til­gjengelige kunnskap om sammenhengen mellom vegutforming og trafikk­sikkerhet. Gjennom planlegging av arealer og veger legges premisser som kan sikre at:

• Veger lokaliseres slik at den totale trafikkmengden blir minst mulig
• Trafikk med ulike egenskaper og behov skilles fra hverandre gjennom etablering av et hierarki av vegtyper med ulike funksjoner
• Vegene utformes med høyest mulig sikkerhetsstandard
• Steder som har spesielt behov for trafikksikkerhetstiltak identifiseres og effektive tiltak prioriteres.

Vegplanlegging

Vegplanlegging omfatter utarbeidelse av alle typer planer som er nødvendige for bygging av nye veger og utbedring og oppgradering av eksisterende veger. Planlegging av rutinemessige vedlike­holdstiltak inngår ikke i begrepet vegplanlegging, slik det brukes her.

Rammene for planlegging og utbygging av vegnettet legges gjennom politiske og strategiske premisser, samt lover og forskrifter. Hovedtrekkene i norsk transportpolitikk fremgår av Nasjonal Transportplan (NTP), som revideres hvert 4. år. NTP presenterer regjeringens transportpolitikk og viser en strategi for utvikling av det samlede systemet for veg-, jernbane-, luft- og sjøtransport. Planprosessen foregår ved at Statens vegvesen, Jernbaneverket, Kystverket og Avinor AS legger fram et felles forslag som sendes på høring. Deretter legger Regjeringen fram en stortingsmelding som behandles i Stortinget. Den formelle planperioden er 10 år, men utvides med 2 år fra 2018 (Samferdselsdepartementet, 2018).

Lov­grunnlag for vegplanlegging er gitt i plan- og bygningsloven (Miljøverndepartementet, 2008). Planlegging og utredning av veg- og transportprosjekter skjer på ulike nivåer, fra konseptvalgutredninger (KVU) på overordnet nivå, via kommunedelplan med konsekvensutredning til reguleringsplan og detaljplaner før bygging (Statens vegvesen, 2018).

Ulike former for grunnprognoser samt nasjonale og regionale transportmodeller for person- og godstransport benyttes som grunnlag for planleggingen. Disse er blant annet basert på data fra Statistisk sentralbyrå (SSB) og nasjonale reisevaneundersøkelser (RVU).

Prosjektering og vegbygging

Statens vegvesens håndbøker utgis på to nivåer: Normaler / retningslinjer, og veiledere. Det finnes håndbøker for overordnet og detaljert vegplanlegging, og også for trafikkregulering og drift- og vedlikehold. Normaler og retningslinjer inneholder detaljerte tekniske be­stemmelser om prosjektering, vegutforming, bygging og trafikkregulering. I tillegg til normaler og retningslinjer finnes en rekke veiledere. Mange av disse kan være relevante i planlegging av veg. Veilederne gir eksempelvis føringer for hvordan det legges til rette for ulike trafikantgrupper, og fremgangsmåter for når og hvordan veger kan utbedres.

Nye eller ombygde veger kan påvirke transportarbeid, kjøremønster (f.eks. gjennomsnittsfart og fartsfordeling) og reisemiddelfordeling. Alle disse forholdene har innvirkning på trafikksikkerhet. Generelt vil trafikksikkerhetsvirkningene være svært situasjonsavhengige. I dette kapitlet behandles betydningen for trafikksikkerheten av følgende aspekter ved vegplanlegging:

• Standardkrav til veger i vegnormalene
• Sikkerhet på nye og eldre veger
• Nyskapt trafikk som følge av nye veger eller kapasitetsøkning på eksisterende veg.

Standardkrav i vegnormalene

Vegnormalene inneholder krav til utforming av ulike vegelementer. Kravene omfatter ikke bare trafikksikkerhet, men også framkommelighet, miljø, estetikk, økonomi mv. Kravene bygger på både erfaringer og forskningsresultater, og har utviklet seg gradvis i takt med økt kunnskap og etter hvert som økende trafikk har gjort det nødvendig å planlegge vegene bedre. Ved den løpende revisjon av normalene innarbeides ny kunnskap om virkninger av ulike elementer på trafikksikkerheten så langt det vurderes som teknisk og økonomisk forsvarlig. Vegnormalenes sikkerhetsmessige betydning er ikke direkte undersøkt. Imidlertid har en rekke egenskaper ved vegen som fastlegges gjennom valg av vegstandard dokumentert betydning for trafikksikkerheten. Det gjelder eksempelvis egenskaper som:

• Vegtype og standard (kapittel 1.2)
• Krysstype og utforming (kapittel 1.5-1.9)
• Vegens tverrprofil (kapittel 1.11)
• Vegens sideterreng (kapittel 1.12)
• Vegens linjeføring og siktforhold (kapittel 1.13)
• Rekkverk (kapittel 1.15)
• Vegbelysning (kapittel 1.18)
• Utforming av tunneler (kapittel 1.19)
• Midtdeler (kapittel 1.21).

Informasjon om den sikkerhetsmessige effekten av disse egenskaper er presentert i de angitte kapitlene.

Sikkerhet på nye og eldre veger

Ved den løpende revisjonen av vegnormalene innarbeides ny kunnskap om virkningene av ulike elementer på bl.a. trafikksikkerhet. Nye veger bygges derfor som regel med høyere standard enn det eldre vegnettet, og dette bidrar som regel til lavere ulykkesrisiko. Det er ikke funnet empiriske studier som direkte har sammenlignet ulykkesrisikoen på eldre og nyere veger, men effekten av nye veger er indirekte undersøkt i ulike studier.

Eksempelvis har motorveger, og omkjøringsveger vist seg å redusere ulykkesrisikoen (jf. kapittel 1.2 Motorveger og 1.4 Omkjøringsveger). Ved bygging av omkjøringsveger har det imidlertid vist seg at ulykkesrisikoen i tettstedet kan øke. Nye hovedveger i byer (jf. kapittel 1.4 Hovedveger og innfartsveger i byer og tettsteder) har derimot ikke vist seg å ha noen effekt på antall ulykker. Forklaringen er at slike veger skaper ny trafikk og at den økte trafikkmengden omtrent oppveier reduksjonen i ulykkesrisikoen (Amundsen & Elvik, 2004). For nye hovedveger mellom byer ble det ikke funnet noen ulykkesreduserende effekt i en metaanalyse av Egan et al. (2003).

Nyskapt trafikk som følge av nye veger

Det er gjort en rekke studier av virkninger av kapasitetsendringer på vegnettet i byer. Litteraturen er relativt entydig på at økt vegkapasitet i byer gir økt biltrafikk (Banister, 2008; Noland & Lem, 2002; Tennøy et al., 2017). På kort sikt skyldes dette at konkurransesituasjonen mellom bilen og andre transportmidler forrykkes i bilens favør. På lengre sikt skyldes det at utviklingen av transportsystemene påvirker lokalisering og utbyggingsmønstre i byregioner på måter som bidrar til at reiselengder og bilandelene øker.

Tilsvarende vil en reduksjon i vegkapasitet og framkommelighet gi redusert biltrafikk (Cairns et al., 1998) og en forbedring av konkurransesituasjonen for kollektivtrafikk, sykkel og gange kan føre til at flere velger disse transportmidlene fremfor andre transportmidler (Hesjevoll & Ingebrigtsen, 2016; TRL, 2004). En slik satsning vil påvirke lokalisering og utbyggingsmønstre i retning av en fortetting av byområdene.

Hvor mye trafikkmengden øker som følge av vegutbygging avhenger av en rekke forhold, blant dem hvilket vegtilbud området hadde tidligere (om noe), hvor stor økningen i vegkapasiteten er, om det tidligere var kapasitetsproblemer eller ikke, hvor mye tid man kan spare på å bruke en ny veg, om den nye vegen er bompengebelagt, tilgjengelighet og attraktivitet til alternative transportformer mv. (Sandelien, 1992; Knudsen & Bang, 2007; Strand et al., 2009; Strand & Langmyhr, 2011). Den største økningen i trafikkmengden kan man forvente når det bygges veger til vegløse strøk. Bruer som erstatter ferger og tunneler som forkorter reiseavstander kan også gi store økninger i trafikkmengden. Ifølge Knudsen & Bang (2007) er en stor del av denne trafikken som regel overført fra andre vegstrekninger eller andre reisemål.

Økt trafikkmengde kan, hvis alt annet er lik, forventes å øke antall ulykker, men samtidig gi noe lavere ulykkesrisiko (ulykker per mill. kjøretøykilometer), især for alvorlige ulykker (Høye, 2016). Når nye veger bygges eller når eksisterende veger oppgraderes til økt kapasitet vil imidlertid som regel ikke alt annet være lik. Faktorer som ofte ikke vil være like og som påvirker antall ulykker og ulykkesrisiko, er bl.a. følgende:

• Vegstandard: Nye og oppgraderte veger har som regel høyere standard og høyere standard medfører som regel lavere ulykkesrisiko. Bl.a. har motorveger i gjennomsnitt langt lavere risiko enn andre veger (jf. kapittel 1.2 Motorveger).
• Fart: Økende fart medfører, hvis alt annet er lik, flere og mer alvorlige ulykker. Veger med høy standard har likevel som regel færre ulykker enn veger med lavere standard, selv om fartsgrensen og farten er høyere (jf. forrige punkt; Høye, 2016).
• Reiselengde: Når nyere veger forkorter reiseavstanden, kan dette gi færre ulykker som følge av redusert eksponering (hvis effekten av reiseavstanden på eksponeringen ikke oppveies av økt trafikk).
• Trafikkavvikling: Dersom en veg før oppgradering eller bygging av en ny veg har mye kø og når trafikkavviklingen forbedres på den oppgraderte eller nye vegen, kan man forvente flere alvorlige ulykker. I køer er det som regel flere materiellskadeulykker, men færre alvorlige ulykker enn når det ikke er kø (Lord et al., 2005; Xu et al., 2013).

Bygging av veger til vegløse strøk og nye lenker som forkorter reiseavstanden vil som regel ha en positiv virkning på framkommeligheten. I byområder kan bygging av nye veger eller kapasitetsøkningen av eksiterende veger derimot ikke uten videre forventes å forbedre framkommeligheten på lang sikt. Selv om nye, bedre og større veger øker kapasiteten, fører de som regel til at trafikkmengden øker. Et spørsmål som ofte diskuteres, er derfor om utbygging av veger i større byer og tett­steder egentlig bedrer framkommeligheten, eller om vegene bare fylles opp av økt trafikk, slik at framkommeligheten blir like dårlig som før (Sandelien, 1992; Mogridge, 1996; Torp, 1996; Hansen & Huang, 1997; Knudsen & Bang, 2007; Tennøy, 2008; Strand et al., 2009; Strand & Langmyhr, 2011; EEA, 2013). Når framkommeligheten (på kort sikt) bedres, kan dette føre til endrede utviklingsmønstre i byer som medfører økte avstander, økt bilbruk og dermed også mer biltrafikk som fyller opp vegene (Tennøy, 2012; Tennøy et al., 2017). Især hvis andre transportmidlers konkurransekraft ikke samtidig økes, kan kapasitetsøkning på vegnettet føre til større køproblemer enn tidligere (Noland & Lem, 2002).

Vegutbygging kan påvirke miljøet i form av endring i reisemiddel, rutevalg, reisehyppighet, reisehastighet, reisetidspunkt, reisemål og arealbruk. Bygging av bedre veger fører til mer trafikk og lengre reiser, som gir økte utslipp. Veger som legger til rette for hastigheter over 80 km/t, øker utslippene ytterligere. Samtidig bidrar selve byggingen og driften av veger med en miljøbelastning (Strand et. al., 2009). Avgassutslipp av NO₂ fra dieseldrevne kjøretøy har de siste årene vært en stadig større kilde til helsebelastning hos befolkningen i byområder. Problemet øker i kulde og med køkjøring (Hagman et. al., 2011). Siden økt vegkapasitet i byområder fører til mer biltrafikk og ikke nødvendigvis mindre kø, kan dette dermed bidra til økt lokal forurensing. Det henvises til Tiltakskatalog for transport og miljø (Strand & Langmyhr, 2011) for en diskusjon av mulige klima- og miljøeffekter.

Kostnader til planlegging og bygging av veger varierer veldig mye avhengig av type og omfang av tiltak. Tunneler, vegbruer, nye veglenker og utvidet antall kjørefelt innebærer store finansielle kostnader, særlig i tettbygde områder. Diverse mindre trafikktekniske tiltak som kryssendring, tilfartskontroll, signalprioritering, fartsdempende tiltak, sykkelveger med mer vil vanligvis innebære relativt moderate kostnader (Strand & Langmyhr, 2011).

Nasjonal transportplan 2014-2023 angir en årlig gjennomsnittlig økonomisk ramme til store investeringsprosjekter på riksveger på om lag 9 milliarder 2013-kroner i perioden 2014-2023. I tillegg kommer årlig om lag 4,5 milliarder kroner til mindre utbedringstiltak, tiltak for gående og syklende, trafikksikkerhetstiltak, miljø- og servicetiltak, kollektivtrafikktiltak, ikke rutefordelte midler samt planlegging, grunnerverv med mer (Samferdselsdepartementet, 2013).

En konseptvalgutredning (KVU) omfatter en behovsanalyse, et strategidokument, et kravdokument og en alternativanalyse. I den siste delanalysen utvikles ulike konsepter som vurderes i forhold til måloppnåelse og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Resultatet av disse samfunnsøkonomiske analyser vil variere fra prosjekter til prosjekt og for de ulike alternativene.

En konsekvensutredning omfatter også samfunnsøkonomiske analyser som både inkluderer prissatte konsekvenser og ikke prissatte konsekvenser. Statens vegvesen (2014) beskriver en metodikk for slike samfunnsøkonomiske analyser av vegprosjekter.

En samfunnsøkonomisk analyse av veginvesteringsprosjektene i nasjonal transportplan 2014-2023 (Samferdselsdepartementet, 2013) viser følgende virkninger (i 2013-kr.):

• Kostnad (den statlige del): 104,4 milliarder kr.
• Samfunnsøkonomisk netto nytte (inklusiv trafikksikkerhetstiltak): 20,5 milliarder kr.
• Reduserte transportkostnader for samfunnet: 186 milliarder kr.
• Reduserte bedriftsøkonomiske transportkostnader for næringslivet: 62,1 milliarder kr.
• Reduserte transportkostnader i distriktene: 47,4 milliarder kr.

En rekke eldre undersøkelser (Odeck, 1991, 1996; Elvik, 1992, 1993; Fridstrøm, 1995; Nyborg & Spangen, 1996A, 1996B) viste at beslut­ninger om prioritering av veganlegg i liten grad bygger på nytte-kostnadsanalyser. Det er for eksempel bare en svak sammenheng mellom hvor høyt et vegprosjekt prioriteres på investeringsbudsjettet og prosjektets nytte-kostnadsbrøk.

Initiativ til tiltaket

Initiativ til vegplaner tas som oftest av Statens vegvesen, fylkeskommunen eller kommunen.

Formelle krav og saksgang

Plan- og bygningsloven er det formelle grunnlaget for vegplanlegging. De mest brukte plantypene er kommunedelplan og reguleringsplan. For større veganlegg blir som regel trasé, vegstandard og andre forhold som har stor betydning avklart gjennom en kommunedelplan. Kommunedelplaner for veganlegg omfatter også en konsekvensutredning iht. plan- og bygningslovens bestemmelser. Avklaring av detaljer om plassering og utforming av et veganlegg skjer normalt gjennom reguleringsplan.

Ansvar for gjennomføring av tiltaket

Kommunen eller fylkeskommunen har det formelle ansvaret for å fatte vedtak om kommune(del)plan og reguleringsplan etter plan- og bygningsloven.

Amundsen, A. H. & Elvik, R. (2004). Effects on road safety of new urban arterial roads, Accident Analysis and Prevention 36, 115-123.

Banister, D. (2008). The sustainable mobility paradigm. Transport Policy, 15, 73-80.

Cairns, S. et al. (1998). Traffic impact of highway capacity reductions: assessments of the evidence. Landor.

Egan, M. et al. (2003). New Roads and Human Health: A Systematic Review. American Journal of Public Health, 93(9), 1463-1471.

Elvik, R. (1992). Nytte-kostnadsanalysers rolle som grunnlag for riksveginvesteringer. Arbeidsdokument TST/0321/92 konfidensielt. Transportøkonomisk institutt, Oslo.

 Elvik, R. (1993). Økonomisk verdsetting av velferdstap ved trafikkulykker. Dokumenta­sjonsrapport. TØI-rapport 203. Transportøkonomisk institutt, Oslo.

Elvik, R. (1996). Trafikanters eksponering og risiko i vegtrafikk. Arbeidsdokument TST/0775/96. Transportøkonomisk institutt, Oslo.

EEA, European Environmental Agency (2013). A closer look at urban transport. TERM 2013: transport indicators tracking progress towards environmental targets in Europe. EEA Report No. 11/2013.

Fridstrøm, L. (1995). For mye asfalt? Skyt ikke på økonomene! Samferdsel, 1, 1995, 12-14.

Hagman et. al. (2011). NO_X – utslipp fra kjøretøyparken i norske storbyer. Utfordringer og muligheter frem mot 2025. TØI-rapport 1168/2011. Oslo: Transportøkonomisk institutt.

Hansen, M. & Huang, Y. (1997). Road supply and traffic in California urban areas. Trans­portation Research, Series A, 31, 205-218.

Hesjevoll, I.S. & Ingebrigtsen, R. (2016). Bygg, så sykler de kanskje: En litteraturstudie av betydningen av separering, sammenheng og trygghet for sykling. TØI-rapport 1499/2016. Oslo: Transportøkonomisk institutt.

Høye, A. (2016). Utvikling av ulykkesmodeller for ulykker på riks- og fylkesvegnettet i Norge (2010-2015). TØI-rapport 1522/2016. Oslo: Transportøkonomisk institutt.

Knudsen, T. & Bang, B. (2007). Miljømessige konsekvenser av bedre veier, SINTEF Teknologi og Samfunn, Rapport STF50 A07034.

Lord, D., Manar, A., & Vizioli, A. (2005). Modeling crash-flow-density and crash-flow-V/C ratio relationships for rural and urban freeway segments. Accident Analysis & Prevention, 37(1), 185-199.

Miljøverndepartementet (2008). Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven), LOV-2008-06-27-71, 27. juni 2008, online tilgjengelig på http://www.lovdata.no/all/nl-20080627-071.html (sett 2015).

Mogridge, M. J. H. (1996). Will increased urban road capacity reduce congestion? A review of theories, disputes and available evidence. NIBR Working Paper 1996:117. Norwegian Institute for Urban and Regional Reearch, Oslo.

Nielsen, G. (1992). Veg, buss eller bane? Virkninger av transportinvesteringer i større byer. Oslo, Nordisk vegteknisk forbund. Rapport nr. 15:1992.

Nyborg, K. & Spangen, I. (1996A). Politiske beslutninger om investeringer i veger. Intervjuer med medlemmer i Stortingets samferdselskomité. TØI-notat 1026. Transportøkonomisk institutt, Oslo.

Nyborg, K. & Spangen, I. (1996B). Politiske beslutninger om veiinvesteringer. Økonomiske analyser, 3, 1996, 3-9.

Noland, R. B. & L. Lem, L. L. (2002) A Review of the Evidence for Induced Travel and Changes in Transportation and Environmental Policy in the US and the UK. Transportation Research D, Vol. 7, No. 1, Jan. 2002, pp. 1-26.

Odeck, J. (1991) Om nytte-kostnadsanalysens plass i beslutningsprosessen i vegsektoren. Sosialøkonomen, 3, 1991, 10-15.

Odeck, J. (1996) Ranking of regional road investment in Norway. Does socioeconomic analysis matter? Transportation, 23, 123-140.

Samferdselsdepartementet (2013). Meld. St. 26 (2012-2013). Nasjonal transportplan 2014-2023.

Samferdselsdepartementet (2018). Forslag til nasjonal transportplan, www.ntp.dep.no

Sandelien, B. (1992). Økt vegkapasitet = økt trafikk? TØI-rapport 119. Transportøkonomisk institutt, Oslo.

Statens vegvesen (2014). Håndbok V712, Konsekvensanalyser

Statens vegvesen (2018Planlegging, https://www.vegvesen.no/fag/veg+og+gate/planlegging

Strand, A., Næss, P., Tennøy, A. & Steinsland, C. (2009). Gir bedre veier mindre klimagassutslipp?, TØI rapport 1027/2009, Transportøkonomisk institutt, Oslo.

Strand, A. & Langmyhr (2011). Kapasitet i veinettet, Tiltakskatalog for transport og miljø, Transportøkonomisk institutt (red). Oslo, online tilgjengelig på https://www.tiltak.no/a-begrense-transportarbeidet/a-2-infrastruktur/a-2-1/ (sett 2018).

Tennøy, A. (2008). Veibygging er ikke et klimatiltak, Samferdsel, nr. 4, mai, side 18-19.

Tennøy, A. (2012). How and why planners make plan which, if implemented, cause growth in traffic volumes. Explanations related to the expert knowledge, the planners and the plan-making processes. PhD thesis 2012:01 at Norwegian University of Life Sciences, Department of landscape architecture and spatial planning.

Tennøy, A., Øksenholt, K.V., Tønnesen, A. & Hagen, O.H. (2017). Kunnskapsgrunnlag: Areal- og transportutvikling for klimavennlige og attraktive byer. TØI-rapport 1593A/2017. Oslo: Transportøkonomisk institutt.

TRL, Transport Research Laboratory (2004). Demand for public transport: A practical guide.

Torp, C. (1996). Fører økt framkommelighet i byer til trafikkvekst? Oslo, Norges Naturvernforbund. Rapport nr. 6/96.

Xu, C., Tarko, A. P., Wang, W., & Liu, P. (2013). Predicting crash likelihood and severity on freeways with real-time loop detector data. Accident Analysis & Prevention, 57, 30-39.