10.13 Lovregulering av yrkestransport (transportkonsesjoner)

Omkring 15 prosent av trafikkarbeidet på offentlige veger i Norge er yrkestransport (Farstad, 2015). Med yrkestransport menes transport av personer eller gods for andre utført mot betaling. Yrkestransport utføres ofte med store og tunge kjøretøy, som busser eller vogntog. I mye av yrkestransporten har transport­tiden betydning for inntektene. Det gjelder ofte å få fram personer eller gods innen en viss tid. Kombinasjonen av tidspress og store kjøretøy gjør at yrkestransport på veg kan representere en særlig risiko. Buss og lastebil har større risiko for å skade andre trafikanter per kjørt kilometer enn andre motorkjøretøy (Bjørnskau og Ingebrigtsen 2015). Blant annet av denne grunn, har myndig­hetene i Norge helt siden 1940-årene søkt å regulere yrkestransport ved hjelp av konsesjonslovgivning, også kalt løyveordninger.

En konsesjonslov er en lov som går ut på at man ikke har lov til å drive en nærmere angitt næringsvirksomhet uten tillatelse (konsesjon, løyve) fra offentlig myndighet. For å få tillatelse, må næringsutøveren som regel oppfylle en rekke nærmere angitte vilkår. Betegnelsene konsesjon, tillatelse og løyve brukes om hverandre. I Norge er yrkesmessig transportvirksomhet regulert av lov om yrkestransport av 2002. Loven omfatter all yrkesmessig transportvirksomhet og formidling av transportoppdrag, det vil blant annet si bilutleie, taxikjøring, busskjøring og yrkestransport med varebil eller lastebil.

Lov om yrkestransport har ingen formålsparagraf, men lovens formål er å sikre at yrkestransport kun drives av seriøse utøvere som har god vandel, tilstrekkelig økonomisk evne til å drive transportvirksomheten og god faglig kompetanse. Ved å sikre dette søker man å fremme mål som god trafikksikkerhet, godt arbeidsmiljø for de ansatte i yrkestransport og god tjenesteyting til brukerne av transporttjenestene.

Lov om yrkestransport av 2002 re­gulerer yrkesmessig transport i Norge. Loven omfatter drosjetransport, persontransport i rute (busser), persontransport på ferger og godstransport med motorkjøretøy. For å drive med disse transportformene kreves det tillatelse. Tillatelse gis når krav til vandel, økonomi og kunnskaper om samferdselssektoren oppfylles. Tillatelse til å drive busstransport som mottar offentlige tilskudd gis ofte etter anbudskonkurranse. Det kreves ingen tillatelse for godstransport som er en del av annen virksomhet eller for organisert transport av ansatte til og fra arbeidsstedet.

Konsesjonslovgivning gir i prinsippet mulighet for å detaljstyre den virksom­heten loven regulerer, ved at myndighetene kan bestemme antallet næringsutøvere (hvor mange som skal gis konsesjon) og de kvalifikasjonskrav disse skal oppfylle (konsesjonsvilkårene).

Anbudskonkurranser brukes ofte når det gis tillatelser til busstransport. Det er også vanlig å bruke såkalte insentivkontrakter i kollektivtransport. Med slike kontrakter får busselskaper insentiver for å øke antall passasjerer, for å redusere forsinkelser eller for en kostnadseffektiv drift. I anbudsvilkårene kan det stilles krav om at et busselskap har innført et sikkerhetsstyringssystem. Ruter, som administrerer kollektivtrafikken i Oslo og Akershus, har innført krav om at busselskapene har innført sikkerhetsstyringssystemet ISO 39001. Tillatelser for godstransport er ikke behovsprøvd og det er konkurranse mellom transportbedriftene.

I tiden etter cirka 1980 har det både i Norge og internasjonalt vært en klar tendens til deregulering og konkurranseutsetting av yrkestransport. Det betyr ikke at kravet om konsesjon er opphevet, men at man for eksempel opphever behovsprøving (fri etableringsrett = alle som ønsker å opprette et transporttilbud og oppfyller konsesjonsvilkårene får lov til å opprette tilbudet) eller gjennomfører anbudskonkurranser for transport som mottar offentlige tilskudd. Transportsektoren i Norge er regulert, men kjennetegnes av konkurranse mellom transportselskaper, enten ved anbuds­konkurranser eller ved at det finnes flere bedrifter som tilbyr samme type transport. De siste årene har utenlandske transportører spilt en økende rolle i godstransport på veg. Disse transportene omtales ofte som kabotasje, definert som utenlandske aktørers midlertidige, nasjonale transport av gods mot vederlag i EU-land. Kabotasje er regulert av EU-direktivet EC 1072/2009. Formålet med bestemmelsen var å redusere tomkjøring etter lossing av internasjonal transport. I henhold til bestemmelsen kan utenlandske kjøretøy ta inntil tre nasjonale transportoppdrag i løpet av syv kalenderdager etter et internasjonalt oppdrag, før de må kjøre ut av landet. Bestemmelsen er tatt inn i Yrkestransportloven (Nævestad et al. 2014, 2016).

De som driver yrkesmessig transport, er i tillegg til yrkestransportloven underlagt en rekke offentlige reguleringer, blant annet i form av kjøre- og hviletidsregler, krav om avholdenhet fra alkohol i arbeidstiden og bestemmelser om kjøretøykontroll.

Meta-analyse av internasjonale studier

Elvik (2006) har oppsummert studier av virkninger på ulykkene av liberalisering, deregulering og konkurranseutsetting av yrkesmessig transport av personer eller gods. Det kan ikke påvises endringer i antall ulykker etter at transportene er liberalisert, deregulert eller konkurranseutsatt, når alle resultater ses under ett. Dette gjelder både godstransport og persontransport. Det er ikke funnet noen nyere metaanalyse av virkninger på ulykkene av deregulering og konkurranseutsetting av yrkesmessig transport.

Evans (2010) undersøkte virkninger på ulykkene av privatisering av jernbaner i Japan. Han fant at en tendens til synkende ulykkesrisiko som var etablert før privatiseringen fortsatte etter privatiseringen. Det inntraff færre ulykker etter privatisering enn forventet ved forlengelse av trenden i utviklingen før privatisering.

En amerikansk undersøkelse (Corsi & Fanara, 1989) fant at nyetablerte bedrifter innenfor godstransport hadde 27 prosent (–1 %, +63 %) høyere ulykkesrisiko enn bedrifter med erfaring innenfor godstransport. Økningen i risiko er på grensen til å være statistisk signifikant.

En undersøkelse fra Taiwan (Chang & Yeh, 2005), som ikke er inkludert i Elviks meta-analyse, fant at nyetablerte busselskap som drev transport på lengre avstander mellom byer, hadde 162 prosent høyere ulykkesrisiko (ulykker per million busskilometer) (usikkerhet [+50; +359]) enn busselskap med lengre driftserfaring. For de erfarne busselskapene var ulykkesrisikoen 24 prosent høyere [+2; +51] i langtransport enn for selskap som valgte ikke å opprette langruter.

Disse resultatene kan tyde på at bedrifter som mangler erfaring med en viss type transport, kan ha en høyere ulykkesrisiko enn mer erfarne bedrifter.

Krav om sikkerhetsstyring ved tildeling av konsesjoner

Nævestad, Elvebakk og Phillips (2018) har utviklet et verktøy for å måle hvor god sikkerhetsstyring transportbedrifter har. Verktøyet kalles «sikkerhetsstigen» og skiller mellom fire nivået for sikkerhetsstyring. Sikkerhetsstigen er vist i figur 10.13.1.

Figur 10.13.1: Sikkerhetsstigen for sikkerhetsstyring i transportbedrifter. Nævestad et al. (2018).

En studie av godstransportbedrifter (Nævestad, Blom og Phillips, 2020) viste at bedrifter på nivå 3 av sikkerhetsstigen hadde 25 prosent [-62; +46] lavere ulykkesrisiko (ulykker per million kjørte kilometer) enn bedrifter på nivå 2 på sikkerhetsstigen. Bedrifter på nivå 4 på sikkerhetsstigen hadde 24 prosent [-52; +20] lavere ulykkesrisiko enn bedrifter på nivå 2. Bedrifter på nivå 4 på sikkerhetsstigen hadde 44 prosent [-70; +6] lavere ulykkesrisiko enn bedrifter på nivå 2.

Disse resultatene tyder på at sikkerheten i yrkestransport kan bedres ved at konsesjonsmyndigheter stiller krav om at bedrifter har et godt utviklet sikkerhetsstyringssystem for å få transportkonsesjon. Som nevnt under beskrivelse av tiltaket krever Ruter nå at busselskaper som deltar i anbuds­konkurranser har innført sikkerhetsstyringssystemet ISO 39001.

Deregulering av ekspressbusser i Norge

I 2003 ble persontransport over lengre avstander med buss i Norge deregulert (Aarhaug & Fearnley, 2016). Dette førte til opprettelse av en rekke nye ekspressbussruter. Trafikken økte fra 2 millioner reisende i 2000 til drøyt 5 millioner reisende hvert år mellom 2005 og 2010.

Det foreligger ingen undersøkelser om mulige virkninger på sikkerheten av deregulering av ekspressbusser i Norge. Ekspressbusser går i hovedsak mellom byer, slik at økt trafikk med ekspressbusser i hovedsak vil foregå på veger utenfor tettbygd strøk. Dersom økt trafikk av ekspressbusser medfører økt ulykkestall, vil man derfor i særlig grad vente at dette gjelder utenfor tettbygd strøk. Figur 10.13.2 viser hvordan bussulykker har fordelt seg etter bebyggelsesgrad fra 1983 til 2014. Fram til 2003 økte andelen bussulykker i spredtbygd strøk. Økningen har ikke fortsatt etter dereguleringen i 2003. De siste årene er andelen av ulykkene som skjer i spredtbygd strøk kraftig redusert.

Figur 10.13.2: Andel av alle bussulykkene i Norge som skjedde utenfor tettsted 1983-2014.

Det er også gjort en beregning av bussers risiko for å bli innblandet i personskadeulykker per million busskilometer for perioden 1983-2014. Figur 10.13.3 viser resultatene. Det var en svak tendens til nedgang i risiko før 2003. Etter 2003 har risikoen sunket betraktelig og langt sterkere enn før 2003. Disse resultatene tyder ikke på at deregulering av ekspressbusser har hatt uønskede virkninger på trafikksikkerheten. Det ser snarere ut til at trafikksikkerheten for busser er forbedret, men en enkel risikoberegning som vist over sier ikke noe om hva som forklarer forbedringen.

Figur 10.13.3: Bussers risiko for å bli innblandet i personskadeulykker 1983-2014; bussulyker per million busskilometer

Kabotasje i godstransport

Nævestad et al. (2014, 2016) har sammenlignet risikoen for personskadeulykker mellom norske godsbiler og utenlandske godsbiler. De utenlandske bilene kan i henhold til EU-direktiv EC 1072/2009 drive kabotasje i Norge. Det nøyaktige omfanget av kabotasje i Norge er ikke kjent, men er anslått til om lag 6% av trafikkarbeidet med tunge godsbiler.

De norske tunge godsbilene hadde i gjennomsnitt en ulykkesrisiko på 0,32 personskadeulykker per million kjøretøykilometer. De utenlandske tunge godsbilene hadde i gjennomsnitt en ulykkesrisiko på 0,63 personskadeulykker per million kjøretøykilometer. Dersom utenlandske godsbiler hadde hatt samme risiko som norske, ville antall ulykker med tunge godsbiler ha vært 5% lavere enn i dag.

Mer inngående analyser tyder på at manglende erfaring med å kjøre i Norge bidrar til å forklare de utenlandske bilenes forhøyede risiko. Risikoen øker mest på Vestlandet og i Nord-Norge og mer om vinteren enn om sommeren. I perioden fra 2007 til 2012 sank ulykkesrisikoen både for norske og utenlandske biler, men de utenlandske godsbilene hadde i hele denne perioden om lag dobbelt så høy risiko som de norske.

Virkningene av lovregulering av yrkestransport på framkommeligheten er ikke dokumentert. I yrkesmessig godstransport er det store produksjonstekniske stordriftsfordeler (Hagen, 1995). Det betyr at transportkostnadene per tonnkilometer er lavest i de største bilene, med høyest årlig kjørelengde. På et uregulert transport­marked vil de transportbedrifter som tilbyr billigst transport styrke sin stilling, noe som kan innebære et økende innslag av store vogntog som kjører lange avstander. Dette er transportøkonomisk gunstig, og kan i teorien også være fordelaktig for sikkerheten. En konsentrasjon av transportene til få og store kjøretøy betyr at en gitt godsmengde kan fraktes med færre kjørte kilometer enn om flere og mindre kjøretøy ble brukt.

Store lastebiler krever stor plass, har høyt støynivå og relativt høye avgassutslipp, spesielt når de er tungt lastet og kjører så fort som lasten og vegens beskaffenhet tillater. Det er innført toppfartssperre på kjøretøy med en totalvekt over 3,5 tonn. Farten begrenses til 90 km/t for vogntog og 100 km/t for busser. Virkninger av lovregulering av yrkestransport på miljøforhold er ikke dokumentert.

Direkte kostnader ved lovregulering av yrkestransport er små. Loven ad­ministreres av fylkeskommunene. Ifølge Statistisk Sentralbyrå er kostnadene omtrent 40 mill. kr. per år. Det foreligger ingen dokumentasjon av lovens kostnader for dem som søker om transportløyve. Eventuelle indirekte kostnader av loven i form av for eksempel høyere transportpriser enn man ellers ville ha hatt er også udokumentert.

Det foreligger ingen nytte-kostnadsanalyse av lovregulering av yrkestransport i Norge. Amerikanske studier (Moses & Savage, 1989) tyder på at deregulering av luftfart og lastebiltransport i USA har ført til lavere priser og mer transport. Sikkerheten synes ikke å ha blitt dårligere.

Deregulering av ekspressbusser i Norge ga økt trafikk. Det synes ikke som om den økte trafikken har gått på bekostning av reiser med tog, siden disse også har økt i den perioden reiser med ekspressbuss økte (Aarhaug & Fearnley, 2016). Disse tendensene tyder på at deregulering av ekspressbusser har utløst reiser som ellers ikke hadde funnet sted, noe som har gitt økt netto nytte for trafikantene.

Initiativ til tiltaket

Den som ønsker transportkonsesjon sender søknad om dette til fylkeskommunen. Fylkesadministrasjonen, ved samferdselskontoret, behandler søknaden. Vedtak om tildeling av konsesjon treffes av fylkesutvalget etter innstilling fra samferd­selskontoret.

Formelle krav og saksgang

For å bli tildelt konsesjon, må søkeren oppfylle lovens kvalifikasjonskrav. Kravene er til dels detaljerte og gjengis ikke her. De kan blant annet finnes i den årlige utgaven av boken Vegtrafikklovgivningen (Cappelen Damm Akademisk årlig). Ved behandling av søk­nader, undersøker samferdselskontoret om konsesjonsvilkårene er oppfylt. Hvis de er det, vil konsesjon normalt bli gitt.

Delvis som en følge av EØS-avtalen er det åpnet adgang til å benytte anbuds­konkurranse ved tildeling av konsesjon for lokal rutetransport (bussruter). Dersom anbudskonkurranse benyttes, utarbeider samferdselskontoret en beskrivelse av det ruteprodukt man ønsker anbud på (strekning, frekvens, osv). Deretter innhentes anbud. Det er ikke påbudt å velge laveste anbud, men dette vil ofte bli gjort. Eventuelle offentlige tilskudd til transportutøveren vil da bygge på anbudsprisen.

Ansvar for gjennomføring av tiltaket

Tildelt konsesjon kan inndras dersom innehaveren ikke overholder de vilkår som ble satt ved tildelingen, ikke bruker konsesjonen eller går konkurs. Ved dødsfall kan tildelt konsesjon på visse vilkår overtas av ektefellen. Vedtak om inndragning av konsesjon skal være skriftlig og må begrunnes.

Det er anledning til å klage på fylkeskommunens vedtak etter samferdsels­loven. Samferdselsdepartementet er klageorgan. Forvaltningslovens saksbehand­lingsregler gjelder i klagesaker.

Bjørnskau, T., Ingebrigtsen R. (2015). Alternative forståelser av risiko og eksponering. Rapport 1449. Oslo, Transportøkonomisk institutt.

Chang, H-L., Yeh, C-C. (2005). Factors affecting the safety performance of bus companies – The experience of Taiwan bus deregulation. Safety Science, 43, 323-344.

Corsi, T. M.; Fanara, P. (1989). Effects of new entrants on motor carrier safety. In Moses, L. N., Savage, I. (Eds): Transportation safety in an age of deregulation, 241-257. New York, Oxford University Press.

Elvik, R. (2006). Economic deregulation and transport safety: A synthesis of evidence from evaluation studies. Accident Analysis and Prevention, 38, 678-686.

Evans, A. W. (2010). Rail safety and rail privatisation in Japan. Accident Analysis and Prevention, 42, 1296-1301.

Farstad, E. (2015). Transportytelser i Norge 1946-2014. Rapport 1454. Oslo, Transportøkonomisk institutt.

Hagen, K-E. (1995). Analyse av kostnadsutviklingen i innenlandske godstransporter. Sammenlikning med nordiske land. Rapport 297. Oslo, Transport­økonomisk institutt.

Moses, L. N., Savage, I. (Eds) (1989). Trans­portation Safety in an Age of Deregulation. New York, Oxford University Press.

Nævestad, T-O., Blom, J., Phillips, R. O. (2020). Safety culture, safety management and accident risk in trucking companies. Transportation Research Part F, 73, 325-347.

Nævestad, T-O., Elvebakk, B., Phillips, R. O. (2018). The safety ladder: developing an evidence-based safety management strategy for small road transport companies. Transport Reviews, 38, 372-393.

Nævestad, T-O., Hesjevoll, I. S., Sagberg, F., Hovi, I. B., Elvik, R. (2022). Tunge kjøretøys ulykkesrisiko i Norge. Rapport 1886. Oslo, Transportøkonomisk institutt.

Nævestad, T-O., Hovi, I. B., Caspersen, E., Bjørnskau, T. (2014). Ulykkesrisiko for tunge godsbiler på norske veger: sammenligning av norske og utenlandske aktører. Rapport 1327. Oslo, Transportøkonomisk institutt.

Nævestad, T-O., Phillips, R. O., Levlin, G. M., Hovi, I. B. (2016). Internationalisation in road transport of goods: safety outcomes, risk factors and measures. Report 1487. Oslo, Institute of Transport Economics.

Aarhaug, J., Fearnley, N. (2016). Deregulation of the Norwegian long distance express coach market. Transport Policy, 46, 1-6.