En stor andel av trafikkrelaterte helseproblemer i større byer er forårsaket av utslipp av NO₂ og mikropartikler (PM) fra dieseldrevne kjøretøy, især tunge kjøretøy (Aas et al. 2022; WHO, 2013). Bindende grenseverdier for PM og NO₂ ble innført med EU-direktiv i henholdsvis 2005 og 2010 (Holman et al., 2015) og gjelder i Norge gjennom EØS-avtalen. Kommuner hvor grenseverdiene overskrides, må legge fram planer for hvordan utslippene skal reduseres (Aas et al., 2012).

Utslippene fra vegtrafikken har gått stadig nedover i takt med at nullutslippsbiler og forbedret teknologi tas i bruk. NO_X-utslippet i veitrafikken i Norge sank med 53 prosent fra 1990 til 2020 (Statistisk sentralbyrå, statistikkbanken).

Utslippene beregnes å gå ned med hele 92 prosent mellom 2020 og 2040. Dette nivået tilsvarer bare 4 prosent av utslippet i 1990 (Fridstrøm, 2022).

De helseskadelige, ørsmå forbrenningspartiklene i avgassen (PM_2,5) forsvinner enda raskere. Fra 1990 til 2020 var reduksjonen 73 prosent, hva enten en teller opp alle partikler mindre enn 10 tusendels millimeter (PM₁₀) eller bare undergruppen PM_2,5. Fra 2020 til 2040 kan en forvente 94 prosents fall i utslippet, til et nivå som utgjør mindre enn 2 prosent av utslippet for 30 år siden. Miljøforbedringen skyldes dels at stadig flere personbiler blir utslippsfrie (mht. eksos), men aller mest at EU-reguleringene gjennom mange år har stilt stadig strengere krav til de nye tunge kjøretøyenes miljøegenskaper (Fridstrøm, 2022). Mikropartikler vil likevel aldri helt forsvinne, fordi de produseres av friksjonen mellom hjul og vegdekke.

Når utslippene generelt reduseres, blir effekten av spesielle tiltak som lavutslippssoner mindre. I tillegg til dårlig luftkvalitet og relaterte helseproblemer, kan motorisert vegtrafikk i sentrale eller sentrumsnære bydeler medføre andre (miljø-)problemer, især i eldre bydeler hvor hverken vegnett, bebyggelse eller omgivelser er utformet for å håndtere trafikkmengden. Problemene kan bl.a. være relatert til støy, dårlig fremkommelighet for fotgjengere og syklister, og gaterom som ikke inviterer til å oppholde seg i området. For å redusere slike problemer, kan trafikksanering eller miljøgater innføres; disse tiltakene er beskrevet i kapittel 3.1 og kapittel 3.2.

Beskrivelse av tiltaket

Lavutslippssoner er i Norge definert som følger (Samferdselsdepartementet, 2016): Et geografisk avgrenset område på offentlig veg, som er utsatt for lokal luftforurensning fra bil, og der kommunen har fått samtykke til å innføre gebyr for å få kjøre.

For å kunne innføre en lavutslippssone, må kommunen legge fram en oversikt som er spesifisert i forskrift om lavutslippssone for biler §4. Det må bl. a. legges frem dokumentasjon på:

• Omfang og utbredelse av lokal luftforurensning fra biler i den planlagte lavutslippssonen,
• Planlagt sonestørrelse og skilting,
• Forventet effekt av sonen på forurensning,
• System for registrering, betaling, informasjon, kontroll, håndheving mm. Vurdering med tanke på personvern,
• Søknad til Vegdirektoratet om tildelt myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr
• Planlagte gebyrsatser og hvordan disse er beregnet,
• Informasjon om hvordan nettoinntekten fra sonen skal brukes på kollektivtransport, trafikksikkerhet eller miljøtiltak.

Det er opp til den enkelte kommune om de vil innføre en lavutslippssone. En slik sone skal gjelde hele året, og kan innføres for inntil seks år av gangen.

Lavutslippssoner kan implementeres ved å innføre restriksjoner på kjøretøy som ikke tilfredsstiller utslippskrav (ofte definert som å oppfylle kravene i en av Euro-klassene eller at dieselbiler må ha partikkelfilter), alternativt ved å innføre en avgift for bestemte grupper kjøretøy innenfor sonen (jf. kapittel 10.10). I tillegg kan det settes inn tiltak som påbud om piggfrie dekk eller teknologikrav til personbiler. I de fleste lavutslippssonene gjelder restriksjonene tunge kjøretøy og gjelder permanent, men det finnes også eksempler på lavutslippssoner med andre regler.

Internasjonalt brukes begrepet miljøsone («environmental zone») ofte synonymt med lavutslippssone («low emission zone»).

Det er ikke innført lavutslippssoner i Norge per januar 2022. Det har blitt innført ulike strakstiltak ved høy luftforurensning i Bergen og Oslo.

Virkning på ulykkene

Det er ikke funnet studier som empirisk har undersøkt virkninger av lavutslippssoner på ulykker. Virkningene vil være avhengige av de konkrete tiltakene som settes inn og deres virkninger. Generelt kan man forvente følgende virkninger:

• Redusert trafikkmengde kan forventes å redusere antall ulykker, men ulykkesrisikoen kan øke, hvis alt annet er lik, da sammenhengen mellom trafikkmengde og ulykker som regel ikke er lineær (Høye og Hesjevoll 2020). Lavutslippssoner medfører imidlertid ikke alltid noen reduksjon i trafikkmengden, f.eks. i Berlin ble det ikke funnet noen endring i lavutslippssonene som ble innført i 2008 og 2010 (Airuse, 2015).
• Dersom mindre trafikk fører til at farten øker, kan man forvente at risikoen for ulykker og især for alvorlige ulykker, øker.
• Tiltak som reduserer farten, kan forventes å redusere antall ulykker og ulykkesrisiko, især for alvorlige ulykker.
• Tiltak som legger bedre til rette for fotgjengere og syklister, kan redusere ulykkesrisikoen for disse gruppene, og økt antall fotgjengere og syklister kan bidra til ytterligere reduksjon av ulykkesrisikoen (såkalt «safety in numbers»; Elvik & Goel 2019).
• Dersom lavutslippssoner bidrar til en akselerert utskifting av kjøretøyparken, kan dette forventes å redusere ulykkesrisikoen for all trafikk med den aktuelle kjøretøytypen da nyere kjøretøy er sikrere og har lavere skadegrad i ulykker enn eldre kjøretøy (Høye, 2019).

Virkning på framkommelighet

Avhengig av hvilke tiltak en igangsetter, vil fremkommelighet/barrierevirkninger for fotgjengere/-syklister kunne forbedres i sonen. Forbud mot tunge kjøretøyer som ikke oppfyller bestemte krav, reduserer fremkommeligheten for næringstransport som benytter slike kjøretøy.

Virkning på miljøforhold

Det er nærliggende å skille mellom to typer virkninger på miljøforhold: (1) Virkninger på utslipp, og (2) Helsevirkninger som følge av endringer i utslipp. Disse to typene virkninger henger sammen. Jo mer utslippene reduseres, desto større helsegevinster kan man vente å oppnå.

Anslagene på virkninger på utslipp varierer. Airuse (2015) oppgir reduksjoner i partikler (PM) som varierer mellom 0 og 13 prosent. For NO_x er nedgangen ofte mindre, i området mellom 0 og 10 prosent.

Chamberlain et al. (2023) oppgir at de fleste studier ikke finner noen klar virkning på folkehelsen. De bruker uttrykket «klar virkning» om virkninger som er statistisk signifikante på 5-prosent-nivå. I de tilfeller hvor forekomsten av bestemte sykdommer er redusert, er nedgangen som oftest mindre enn 15 prosent.

Kostnader

Kostnadene ved innføring av lavutslippssoner vil variere med bl.a. hvor strenge restriksjoner som innføres for hvilke typer kjøretøy, sonens geografiske beliggenhet, samt hvordan overholdelsen av restriksjonene håndheves. De største kostnadene oppstår trolig for transportbedrifter som må skifte ut eller oppgradere kjøretøy, alternativt betale for kjøring gjennom lavutslippssonen. I tillegg kan det oppstå kostnader i forbindelse med økt reisetid dersom noen må kjøre omveger. Dette vil også medføre økte ulemper for miljø, helse og sikkerhet på og ved de vegene hvor omvegene kjøres.

Indirekte kostnader i form av nyttetap oppstår dersom turer må avlyses (Börjesson et al., 2021), for eksempel fordi bilen ikke oppfyller de utslippskrav som gjelder i sonen.

Nyttekostnadsvurderinger

Nyttekomponentene til lavutslippssoner er i hovedsak relatert til miljø-, helse- og sikkerhetseffekter. Mulige miljøeffekter er beskrevet ovenfor, det har vist seg at lavutslippssoner ofte ikke oppnår utslippsreduksjonene som er predikert av teoretiske beregninger. Helseeffektene vil avhenge av hvilke miljøeffekter som oppnås og hvor store helseproblemer det har vært før innføringen av lavutslippssonen. Sikkerhetseffektene avhenger i hovedsak av effektene på trafikkmengde og -sammensetning. Hvorvidt nytten er større enn kostnadene vil følgelig i stor grad avhenge av lokale forhold og den konkrete utformingen av tiltaket.

En nytte-kostnadsanalyse av lavutslippssonene i Tyskland konkluderer med at nytten er omtrent dobbelt så stor som kostnadene (Wolf, 2014). Tyskland er et av få land hvor restriksjoner også gjelder for lette kjøretøy og hvor det ble funnet reduksjoner av utslipp av PM10 i lavutslippssoner.

Börjesson et al. (2021) konkluderte derimot med at en lavutslippssone i Stockholm ga en nytte som var klart mindre enn kostnadene. Det var forutsatt at lavutslippssonen skulle omfatte personbiler. Beregnet nytte var i denne analysen mindre enn 10 prosent av beregnede kostnader.

Disse to eksemplene illustrerer at det ikke er mulig å si generelt om nytten er større enn kostnadene. Det avhenger av lokale forhold.

Formelt ansvar og saksgang

Initiativ til tiltaket

Planlegging og etablering av lavutslippssoner og miljøsoner krever et utstrakt samarbeid mellom kommune, by/tettsted, beboere innenfor den aktuelle sonen, sektorer som skal innføre de aktuelle tiltakene og i mange tilfelle også statlige myndigheter (Kolbenstvedt et al., 2000; Amundsen et al., 2004).

Formelle krav og saksgang

Det er opp til bystyre/kommunestyre å vedta om det skal opprettes en lavutslippssone / miljøsone eller ikke. Om lavutslippssonen / miljøsonen medfører endringer i kommuneplanens arealdel, må også dette vedtas.

Flere av de tiltakene som kan iverksettes i en lavutslippssone / miljøsone er lovhjemlet i plan- og bygningsloven, forurensningsloven, vegtrafikkloven og vegloven. Vegtrafikklovens § 7 gir for eksempel hjemmel til å forby bestemte kjøretøygrupper/trafikantgrupper på vegene. Når det gjelder å endre parkeringsrestriksjoner, er dette hovedsakelig kommunens ansvar (jfr. § 8 i vegtrafikkloven). Kommunen kan innføre avgiftsparkering, og har mulighet til å reservere plasser for beboere og næringsdrivende i området.

Ansvar for gjennomføring av tiltaket

For etablering av fysiske anlegg for gang- og sykkeltrafikken vil ansvarsfordelingen variere med vegens status. Ansvaret for renhold, støyskjerming og vegetasjon ligger hos vegeier.

Referanser

Airuse (2015). Low Emissions Zones in Central and Northern Europe. http://airuse.eu/wp-content/uploads/2013/11/16_B8_Low-Emissions-Zones-in-Central-AND-Northern-Europe.pdf

Amundsen, A. H. & Elvik, R. (2004). Effects on road safety of new urban arterial roads. Accident Analysis and Prevention, 36, 115-123.

Börjesson, M., Bastian, A. & Eliasson, J. (2021). The economics of low emission zones. Transportation Research Part A: Policy and Practice. 153, 99-114.

Chamberlain, R. C., Fecht, D., Davies, B. & Laverty, A. A. (2023). Health effects of low emission and congestion charging zones: a systematic review. The Lancet Public Health, 8, e559-574.

Elvik, R. & Goel, R. (2019). Safety-in-numbers: An updated meta-analysis of estimates. Accident Analysis and Prevention, 129, 136-147.

Fridstrøm, L. (2022). Kjøretøyenes demografi. TØI-rapport 1888. Oslo, Transportøkonomisk institutt.

Holman, C., Harrison, R., & Querol, X. (2015). Review of the efficacy of low emission zones to improve urban air quality in European cities. Atmospheric Environment, 111, 161-169.

Høye, A. (2019). Vehicle registration year, age, and weight: Untangling the effects on crash risk. Accident Analysis and Prevention, 123, 1-11.

Høye, A. K. & Hesjevoll, I. S. (2020). Traffic volume and crashes and how crash and road characteristics affect their relationship – A meta-analysis. Accident Analysis and Prevention, 145, 105668.

Kolbenstvedt, M. Solheim, T. & Amundsen, A. H. (2000). Miljøhåndboken. Trafikk og miljøtiltak i byer og tettsteder. Oslo, Transportøkonomisk institutt.

Samferdselsdepartementet (2016). Forskrift om lavutslippssoner for biler. https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2016-12-20-1681

WHO (2013). Review of the Evidence on Health Aspects of Air Pollution e REVIHAAP Project. Technical Report, Copenhagen.

Wolff, H. (2014). Keep Your Clunker in the Suburb: Low‐emission Zones and Adoption of Green Vehicles. The Economic Journal, 124(578), F481-F512.

Aas, H., Espeland, K. & Amundsen, A. (2022). Lavutslippssone. I: Tiltakskatalog for transport og miljø. Oslo, Transportøkonomisk institutt.

Aas, H., Hagman, R., Olsen, S. J., Andersen, J. & Amundsen, A. H. (2012). Lavutslippssoner, Tiltak for å redusere NO2-utslippene. TØI-rapport 1216. Oslo, Transportøkonomisk institutt.